O Ministério Público na promoção do direito humano ao meio ambiente urbano: a batalha do Cais Estelita

Julienne Diniz Antão

Estudante de graduação em Direito pela UFPE; ex-estagiária do MPPE; ex-monitora de Direito Constitucional; concluiu PIBIC em 2017 pela FACEPE, com a temática do Cais Estelita. Atualmente, estagiária do MPF.

Salomão Ismail Filho

O orientador deste artigo é promotor de Justiça do Ministério Público de Pernambuco. MBA em Gestão do Ministério Público (UPE). Especialista e Mestre em Direito (UFPE). Doutorando em Direito (UNICAP).

 

RESUMO

Seguindo o contexto mundial de reconhecimento contínuo de gerações de direitos humanos, considerados fundamentais ao desenvolvimento do ser humano em sua dignidade intrínseca, também o Brasil comemora os 70 anos da Declaração Universal de Direitos Humanos (DUDH) em dezembro de 2018. Precursora de diversos outros tratados e convenções internacionais ampliadoras de bens jurídicos universais, a DUDH representa um marco civilizatório sem precedentes para a humanidade. O Ministério Público, cuja atribuição dada pela Constituição Federal de 1988 é de tutela de tais direitos humanos fundamentais, exerce essencial papel quando do polêmico e bem repercutido caso pernambucano do Cais José Estelita.

PALAVRAS-CHAVE

Direitos Humanos Fundamentais; Gestão Democrática do Meio Ambiente Urbano; Ministério Público; Cais José Estelita.

 

1 Introdução

Quando, em maio de 2014, cerca de 11 mil pessoas puseram-se em frente aos armazéns localizados no Cais da Avenida Engenheiro José Estelita, a fim de impedir sua demolição, ordenada pelo então contestado proprietário do terreno, o Consórcio Novo Recife,[1] a cidade maurícia revivera os ânimos de uma sociedade que protagonizou nove revoluções libertárias no decorrer desses pouco mais de 518 anos de historiografia luso-brasileira.

Cenário de maior importância durante o Ciclo Açucareiro, Pernambuco fora a capitania colonial que mais se desenvolvera economicamente, politicamente e urbanisticamente até meados do século XVIII. A paisagem da cidade recifense, cosmopolita e comercial no pós-governo holandês, com suas pontes, canais, e portos modernizados constituiu fator contribuinte à propagação de pessoas e ideias, formando um contexto favorável à eclosão de diversas revoltas contra o establishment, primeiro colonial, depois monárquico, e, por fim, reacionário da inclusão democrática do espaço urbano.

O antagonismo entre forças e interesses na Veneza Brasileira sempre foi uma constante. O caso do Cais José Estelita, área valorizada e estratégica da cidade do Recife, não foge de todo à regra: é objeto de disputa judicial entre setores sociais difusos (representados pelos Ministérios Públicos do Estado de Pernambuco (MPPE) e Federal (MPF) e pela Defensoria Pública do Estado de Pernambuco, além do conjunto organizado da sociedade civil, o Grupo Direitos Urbanos) e o grupo econômico corporificado pelo Consórcio Novo Recife (formado por cinco grandes sociedades empresárias).

Se em um polo encontramos a defesa da propriedade privada do solo urbano, da ampliação do mercado imobiliário, do crescimento econômico quantitativo do Estado; noutra senda, vislumbram-se interesses relacionados à ideia de acesso à cidade, uso público do espaço urbano e da proteção do patrimônio histórico-geográfico nacional.

Sob a perspectiva do Consórcio das construtoras Moura Dubeux, Queiroz Galvão, Ara e GL Empreendimentos, a legalidade, no sentido de obediência ao devido processo legal administrativo, não teria sido manchada. Tampouco teria ocorrido qualquer vício procedimental capaz de justificar a perda ou mesmo a mitigação dos poderes inerentes à propriedade do terreno adquirido por meio de licitação pública.[2]

Entretanto, sob a ótica dos interesses sociais, ainda que se houvesse seguido o rito legal das previsões do Direito Administrativo, restaria inobservado o princípio constitucional da função social da propriedade privada (art. 5º, inciso XXIII, CR/88), o qual reflete, de modo multifacetário, diversos direitos humanos fundamentais subjacentes à expressão escolhida pelo legislador constituinte.

Explícita no texto da Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH) encontra-se, e.g, a previsão do direito humano ao acesso à cultura, bem como, no mesmo dispositivo, prevê-se o direito humano universal de garantia aos direitos sociais e econômicos (artigo 22 da DUDH). Além disso, há que se mencionar que a Declaração Internacional de Direitos Humanos é formada, além da DUDH, pelo Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos (PIDCP) e pelo Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (PIDESC), todos assinados e ratificados pelo Estado brasileiro. Ambos com a função precípua de esmiuçar os direitos enunciados na DUDH, é no PIDESC que encontramos o direito humano universal à moradia e ao lazer, em seu artigo 7º, alínea “d”, e, artigo 11.

Assim, a cada Estado-Membro da ONU, signatário da DUDH, cabe o elenco dos direitos sociais a serem garantidos por texto constitucional, cabendo a ressalva da proteção internacional. A exemplo disto, a Constituição da República de 1988, traz em seu art. 6º, caput, o direito social ao lazer, como fundamental aos indivíduos, pois que integrante da esfera dignificante do gênero humano.

É inegável, portanto, que o meio ambiente equilibrado, o lazer, e a cultura são condições sine qua non para o desenvolvimento integral do ser humano, razão pela qual, em consonância com o princípio da prevalência dos direitos humanos, o Estado brasileiro optou por reservar um capítulo específico para o meio ambiente dentro da Constituição de 1988. Então, este Direito Ambiental, por seu turno, engloba não somente o meio ambiente natural, mas o construído, isto é, o meio ambiente urbano, o meio ambiente histórico de um povo, que precisa ser conservado, sob pena de mácula ao seu direito humano à memória coletiva.

Objetivando prevenir e reprimir ações potencialmente degradantes ao Patrimônio Histórico-Cultural, a Constituição atribuiu ao Ministério Público a tutela do meio ambiente, de forma a defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações (art. 129, III, c/c art. 225, caput, CR/88).

Por meio de instrumentos jurídicos próprios, como o inquérito civil e a ação civil pública, o MPPE pode exercer suas funções de forma a concretizar o princípio do desenvolvimento nacional sustentável e da função social da propriedade privada, promovendo a compatibilização das demandas mercantis com as necessidades de democratização e inclusão social, sempre que possível.

Adiante, procuraremos demonstrar como a atuação do Ministério Público pautou-se judicial e extrajudicialmente, no sentido de construir um legado imagético da instituição que se tornou, por impositivo constitucional (art. 129, incisos II e III, CR/88), Ombudsman do povo, essencial à promoção do direito humano ao meio ambiente urbano.

 

2 Meio ambiente urbano como direito humano fundamental

A Declaração Universal dos Direitos Humanos, aprovada pela Assembleia Geral da ONU em Paris, no ano de 1948, não faz referência direta ao direito universal ao meio ambiente equilibrado, bem como não menciona a plurissignificação do termo “meio ambiente”. Isso porque, no contexto de destruição humana dos pós-guerras, somado a um certo distanciamento das questões ambientais típico dos anos 1940, a preocupação com o Patrimônio Histórico-Cultural da Humanidade parecia estar em terceiro plano.

Naquele momento, as nações uniam-se em prol de objetivos não menos sublimes: a pacificação mundial e a valorização do ser humano em sua dignidade intrínseca.[3] O desmoronamento da ideia kantiana de que o homem é um fim em si mesmo,[4] causado pela ascensão dos fascismos italiano e alemão, resultou num mundo ocidental plasmado pelo poder corrosivo da retórica política. E é somente nos idos dos anos de 1960 que a problemática do meio ambiente ganha espaço no cenário mundial,[5] sobretudo pela atuação da Organização não Governamental Greenpeace e seus ativismos em defesa do meio ambiente natural.

Ora, o fato de a Declaração Universal dos Direitos Humanos não explicitar tal direito não significa que o direito ao meio ambiente histórico-cultural não se configure como um direito humano universal. Muito pelo contrário, a DUDH traz uma série de direitos, ao longo de seus 30 artigos, cuja efetivação só é possibilitada na fluência de um meio ambiente equilibrado, sob os auspícios de uma gestão democrática do espaço coletivo.

Ademais, o já citado Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (PIDESC), um dos três documentos componentes da Declaração Internacional de Direitos Humanos, ratificado pelo Brasil em 1992, em seu artigo 12 traz claramente o direito ao meio ambiente como direito universal fundamental ao desenvolvimento humano:

ARTIGO 12

  1. Os Estados Partes do presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa de desfrutar o mais elevado nível possível de saúde física e mental.

  2. As medidas que os Estados Partes do presente Pacto deverão adotar com o fim de assegurar o pleno exercício desse direito incluirão as medidas que se façam necessárias para assegurar:

  3. b) A melhoria de todos os aspectos de higiene do trabalho e do meio ambiente;

Não bastassem as disposições de Direitos Humanos e Constitucional, nos anos 2000, o então secretário-executivo das Nações Unidas, Koffi Annan deu início ao chamado Pacto Global.[6] Trata-se de uma iniciativa da ONU voltada para empresas que voluntariamente comprometem-se a alinhar suas atividades com os princípios de direitos humanos, trabalho decente, meio ambiente e combate à corrupção. Existem mais de dez mil empresas adeptas em todo o globo e mais de 500 delas estão no Brasil.

A ideia de conferir “uma face humanizada ao mercado global”[7] vem da necessidade de conscientizar os líderes dos setores privados sobre os impactos generalizados de suas ações e decisões. Toda a coletividade pode se beneficiar ou não das ações de natureza privada, e essa consciência revela-se premente face à primazia das sociedades empresárias no uso e exploração dos terrenos urbanos.

De volta ao plano deontológico internacional sobre direitos humanos, à semelhança da tipologia constitucional, que subdivide os direitos e garantias fundamentais em direitos e deveres individuais e coletivos (art. 5º), direitos sociais (art. 6º), direitos de nacionalidade (arts. 12 e 13) e direitos políticos (arts. 14 a 17), a doutrina internacionalista também agrupa os direitos humanos em: direitos civis e políticos e direitos sociais, econômicos e culturais, e, os chamados direito de solidariedade, ou fraternidade, dentre os quais encontra-se o direito ao meio ambiente.[8]

Essa terceira geração de direitos humanos recebem no ordenamento jurídico interno a nomenclatura de direitos difusos e coletivos, podendo estar topologicamente dispersos no texto constitucional. Essa família de direitos humanos encontra seu fundamento e razão de ser nas próprias relações humanas e seus desdobramentos.

Além disso, como é cediço, o rol de direitos enunciados pela Carta Maior não exaure os textos de convenções e tratados internacionais sobre direitos humanos (art. 5º, §§ 2º e 3º, da CF), de modo que estes serão sempre mais abrangentes que os direitos constitucionalmente positivados. Nesse sentido, lecionam Bruna Pinotti Garcia Oliveira e Rafael de Lazari:

…diferenciam direitos humanos e garantias constitucionais fundamentais (…) Os direitos humanos têm processo histórico longo a ser observado na evolução da humanidade e em seus conflitos, enquanto os direitos fundamentais são inspirados nos direitos humanos internacionalizados…[9]

De fato, as Constituições dos Estados Democráticos de Direito, embora tenham como centrais os fatores socio-históricos internos, levam em alta conta o contexto mundial, os documentos assinados internacionalmente, na elaboração de seus textos constituintes. Dessa forma, os textos internos, malgrado não exauram o catálogo de direitos humanos – mesmo porque tendem à expansão com o tempo – refletem muito dos consensos deliberativos dos órgãos internacionais.

Anota Manoel Gonçalves Ferreira Filho que os direitos de solidariedade têm sua origem por ocasião da Revolução Industrial, e, por essa razão mesma, merece destaque a mudança de enfoque temático de direitos: do individual para o coletivo[10]. Os chamados direitos individuais encontram seu fundamento de validade, portanto, nos valores de solidariedade da vida em coletivo.

São direitos de terceira dimensão também o direito à paz, ao desenvolvimento, ao patrimônio comum da humanidade, além dos meios ambientes cultural e natural. Para o pensador italiano Norberto Bobbio, no entanto, é o direito ao meio ambiente o que contém maior elaboração subjetiva,[11] porque é subjetivamente indeterminado a todo o gênero humano.

Ligados ao valor da pessoa, sua dignidade e liberdade, os direitos humanos garantem a vida em sociedade harmônica, prevenindo os abusos de poder e evitando humilhações às pessoas. Com o direito ao meio ambiente construído, ao patrimônio histórico-cultural não é diferente, porque também a História e a Cultura de uma sociedade compõem sua identidade, sendo imprescindível a proteção da memória social de forma positivada nos ordenamentos jurídicos dos Estados.

Na ausência de identidade histórica, nenhuma pessoa seria capaz de desenvolver-se humanamente e participar conscientemente da vida coletiva. Somente um meio ambiente sadio e digno é capaz de favorecer a efetivação das outras famílias de direitos humanos, sendo por isso que o direito ao patrimônio histórico-cultural tem sido reconhecido pelos tribunais, a exemplo do julgado do Superior Tribunal de Justiça a seguir:

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. FUNÇÃO MEMORATIVA DO DIREITO DE PROPRIEDADE. TOMBAMENTO GLOBAL. RESTAURAÇÃO DE IMÓVEIS PERTENCENTES AO PATRIMÔNIO HISTÓRICO DA HUMANIDADE. OMISSÃO NA PROTEÇÃO. PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 282/STF. NÃO DEMONSTRAÇÃO DA DIVERGÊNCIA. ARTS. 17 E 19 DO DECRETO-LEI 25/1937. 1. Trata-se, originariamente, de Ação Civil Pública, proposta pelo Ministério Público, que resultou na condenação dos réus a procederem ao início da restauração completa de três imóveis tombados, integrantes do patrimônio histórico, arquitetônico e cultural de São Luís (MA), que lentamente se deterioraram e desabaram. 2. É inadmissível Recurso Especial quanto à questão (arts. 475-J e 461, § 4º, do Código de Processo Civil) que não foi apreciada pelo Tribunal de origem. Incidência das Súmulas 282 e 356/STF. 3. Emanação da função memorativa do direito de propriedade, o tombamento, voluntário ou compulsório, produz três órbitas principais de efeitos. Primeiro, acarreta afetação ao patrimônio histórico, artístico e natural do bem em tela, com a consequente declaração sobre ele de conjunto de ônus de interesse público, sem que, como regra, implique desapropriação, de maneira a assegurar sua conservação para a posteridade. Segundo, institui obrigações concretas – de fazer, de não fazer e de suportar – incidentes sobre o proprietário, mas também sobre o próprio Estado. Terceiro, abre para a Administração Pública e para a coletividade, depositárias e guardiãs em nome das gerações futuras, a possibilidade de exigirem, em juízo, cumprimento desses deveres negativos e positivos, inclusive a restauração do bem ao status quo ante, sob regime de responsabilidade civil objetiva e solidária, sem prejuízo de indenização por danos causados, até mesmo morais coletivos. 4. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nesta parte, não provido. [12] (Grifos nossos)

O direito ao meio ambiente, porque direito humano positivado em nossa Constituição, não sofre das características de imprescritibilidade ou revogabilidade, constituindo-se tema de cláusula pétrea do sistema constitucional brasileiro. Dessa forma, não só é perfeitamente reconhecido pelos tribunais, como qualquer alteração normativa tendente à sua abolição ou arrefecimento deverá ser prontamente expugnada do ordenamento jurídico, por força do que prevê o art. 60, §4º, inciso IV, CR/88.

Além disso, por imposição dos §§2º e 3º, art. 5º da Lex Mater, os pactos, tratados e convenções relativas a meio ambiente, uma vez assinados pelo Brasil, desde que mais favoráveis, passam a integrar o bloco constitucional dos direitos humanos fundamentais. Tal abertura de cláusulas explica-se pelo princípio da prevalência da norma mais protetiva ao meio ambiente na aplicação e interpretação da legislação nacional e internacional.

Consequentemente, o ato normativo preferencial será sempre aquele capaz de propiciar mais ampla proteção a esse bem jurídico de interesse de todos, constitucionalmente garantido, que é o meio ambiente ecologicamente equilibrado.

O status de direito humano fundamental de que goza o direito ao meio ambiente confere-lhe uma proteção mais efetiva, tanto internamente quanto no plano internacional, promovendo a eventual responsabilização do País perante os organismos internacionais de defesa dos direitos humanos.

 

3 O Caso Estelita

O Cais José Estelita, localizado na avenida Engenheiro José Estelita, é uma região da cidade do Recife (PE), banhada pela Bacia do Pina que também liga os bairros do Cabanga e São José, ambos centrais e estratégicos para os setores comercial e serviços, a nível local, regional e também nacional, devido à proximidade com o porto da cidade.[13] A área de mais de 100 mil m² correspondente ao Cais abriga galpões da desativada Rede Ferroviária Federal Sociedade Anônima (RFFSA), empresa pública até 2007 – quando foi extinta.

Situado, portanto, numa zona de alto valor imobiliário, o terreno da antiga RFFSA foi, em 2008, vendido pela Prefeitura do Recife, através de leilão, a um complexo de empresas privadas do ramo da construção civil, o Consórcio Novo Recife, formado pela Ara Empreendimentos, GL Empreendimentos, Moura Dubeux Engenharia e Queiroz Galvão.[14]

No projeto inicial do Consórcio Novo Recife, constava a elevação de um complexo empresarial, residencial, comercial e hoteleiro abarcando os mais de 100 mil m² de área com mais de dez altas torres erguidas.[15] Esse primeiro projeto também previa a demolição do viaduto do Forte das Cinco Pontas, que, além de permitir a vista do monumento para o público do Cais, daria melhor visibilidade à esplanada do Cais José Estelita.

Em 2012, no entanto, por ocasião da primeira audiência pública sobre o que ficou conhecido como Projeto Novo Recife, parcela da população indicou deficiências no planejamento que poderiam resultar em danos ambientais para o Cais. Entre outros pontos, foram apontados o impacto ambiental da altura dos prédios, que poderiam chegar a até 40 andares, dificultando a circulação de ar nos bairros circunvizinhos, além de gerar um fluxo de automóveis ainda maior para o centro do Recife, sem apresentar uma solução mitigatória para a mobilidade urbana; e, a desconfiguração visual do Recife histórico, marcado por sua imagem conservadamente colonial nos bairros próximos ao Porto.

No último dia de mandato na Prefeitura, final de 2012, o Conselho de Desenvolvimento Urbano (CDU) do Recife aprovou o projeto. Dentre os integrantes de tal Conselho, no entanto, dois, especialistas em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), continuaram a questionar o modelo de intervenção urbana do Consórcio, apontando defeitos reminiscentes na primeira remodelação do projeto.[16]

As empresas deram início a demolições dos armazéns do terreno em 2014, e foi então que se iniciou o movimento popular #ocupeestelita. Inspirado no movimento norteamericano #occupywallstreet, em que estadunidenses protestaram contra a ganância irrefreada do setor financeiro,[17] a parte inconformada da população recifense colocou-se à frente dos tratores no Cais Estelita, impedindo a demolição dos armazéns e ocupando a área por dias a fio para que nenhuma ação demolitória pudesse ser cumprida.

Artistas, juristas, políticos, estudantes, entre outros, uniram-se à causa Estelita e o movimento ganhou repercussão, inclusive internacional.[18] A Prefeitura decidiu renegociar com os integrantes organizados do movimento, envolvendo igualmente outras entidades especializadas, como o Instituo de Arquitetos do Brasil, o Conselho de Arquitetura e Urbanismo e os reitores das Universidades Federal e Católica de Pernambuco. E, malgrado tenha havido redesenho do projeto, ainda não se chegou a um consenso, tramitando, no Poder Judiciário, três ações populares, uma Ação Civil Pública do Ministério Público Federal e a Ação Civil Pública do Ministério Público de Pernambuco.

O Grupo Direitos Urbanos, os Ministérios Públicos e os populares das ações judicializadas, enfim, convergem para um modelo de intervenção urbanística mais democrático, inclusivo, em que outras camadas sociais possam ser beneficiadas, com lazer, calçadas, píeres públicos, praças, etc., conservando o visual histórico colonial do Recife e realizando um satisfatório Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV).

Longe de ser uma novidade em todo o mundo, a luta pela não privatização do espaço público denota o quanto ainda é preciso ser feito no sentido de garantir a eficácia dos princípios ambientais constitucionais, bem como as exigências legais acerca da temática. Sobre isso, em entrevista ao Jornal GGN, o arquiteto e urbanista Kazuo Nakano, pesquisador do Instituto Polis, afirma:

Um grande projeto urbano em cidades como Londres, Paris, Nova York ou Barcelona é diferente de um empreendimento similar numa cidade brasileira. Nossa realidade é outra, a nossa agenda urbana também. Temos muita desigualdade social e territorial, aqui as oportunidades de emprego e a qualidade urbana estão concentradas num pequeno espaço. Precisamos, então, pensar nossos projetos segundo outra lógica. Não podemos priorizar unicamente a dinamização da economia, deixando em segundo plano a geração de novas urbanidades e de novas sociabilidades (…).[19]

Seguindo uma tendência mundial de preocupação com a questão do meio ambiente e dos seus reflexos no âmbito urbano, a Lei Maior brasileira inovou ao trazer um capítulo específico sobre o Meio Ambiente, abordando não somente o meio ambiente natural, mas também suas outras faces: o meio ambiente artificial, o cultural e do trabalho. Prevê o artigo 225 da Constituição brasileira:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

Quando a Constituição fala em meio ambiente, portanto, não o faz de forma descritiva, mas, prescritiva. Em outras palavras, o meio ambiente a que todos têm direito não é, necessariamente, o que nos cerca, mas aquele detentor da característica de ser ecologicamente equilibrado, em todas as facetas que a expressão meio ambiente encerra.[20]

Ademais, a locução ecologicamente equilibrado faz remeter ao princípio da defesa ambiental, regente da atividade econômica, por força do art. 170, inciso VI, CR/88, devendo, assim, serem interpretados ambos os dispositivos de modo integrado, para o alcance da finalidade normativa.

No que tange mais precisamente ao regimento jurídico da política de ocupação do solo urbano, para além dos dispositivos constitucionais de política de desenvolvimento urbano (arts. 182 e 183), e, de parcial delegação aos municípios da competência para regular tal política (art. 30, IX), encontramos, no ordenamento jurídico, o Estatuto das Cidades, que pretende ordenar de forma mais participativa a gestão das cidades brasileiras, e a Lei Federal nº 6.766/1976, a Lei de Parcelamento do Solo Urbano.

Previsto constitucionalmente e regido pelo Lei nº 6.766/1976, o instituto de Direito Urbanístico conhecido como parcelamento do solo urbano coloca-se como cerne da problemática do Cais Estelita, cidade do Recife. Em torno desse mesmo instituto, para além da Carta Magna e do diploma legal federal, no âmbito da cidade do Recife, o parcelamento do solo urbano também é alvo de legislação específica, a Lei Municipal nº 16. 286/97, além de encontrar diretrizes do próprio Plano Diretor da cidade.

Ora, o parcelamento do solo urbano é o instituto jurídico que, nas palavras do urbanista e constitucionalista José Afonso da Silva, “objetiva a urbanização de uma gleba, mediante sua divisão ou redivisão em parcelas destinadas ao exercício das funções elementares urbanísticas”.[21]

Dito de outra forma, o parcelamento do solo urbano é o procedimento seguido para que uma determinada área, terreno ou gleba seja transformada em trecho da cidade. É através desse parcelamento que se vai definir todo o desenho urbano, ou seja, quais serão os coeficientes de área destinados a cada uso específico (vias de circulação, logradouros, áreas verdes, equipamentos comunitários e urbanos, dimensão e proporção dos lotes e quadras, etc.).

Por ser relativamente recente no ordenamento jurídico brasileiro (a lei de parcelamento do solo urbano datando de 1979), acompanhante da expansão demográfica urbana nas metrópoles mundiais, com reflexos internos, ainda carece de maior observância a figura do parcelamento do solo urbano por parte da maioria dos gestores públicos. Em outras cidades brasileiras, por exemplo, encontramos o mesmo embaraço no tocante à temática da urbanização: São Paulo (SP), Porto Alegre (RS), Distrito Federal (DF) e Fortaleza(CE).[22] As adversidades levadas à tutela jurisdicional vão desde o déficit democrático nas decisões sobre intervenções urbanas, até aprovações de construções infringidoras de normas do Estatuto das Cidades e dos Planos Diretores das cidades envolvidas.

Recife, portanto, não enfrenta sozinho o problema da decisão acerca da mais correta destinação a ser dada ao terreno de 101.700 m² correspondente ao Pátio Ferroviário das Cinco Pontas (localizado no Cais da Avenida Engenheiro José Estelita).

 

4 O Ministério Público de Pernambuco na batalha recifense

Nos idos de 1960 e 1970, um novo sistema de proteção aos direitos individuais entrou em voga no cenário mundial: o Ombudsman. Originário dos países nórdicos, trata-se de um órgão de fiscalização e recomendação da atuação do Poder Público. Não tendo se soerguido do texto final da Constituição da República de 1988 como um cargo próprio, tal como propunha a redação do Anteprojeto Afonso Arinos,[23] é certo que a Constituição Cidadã atribuiu a função de fiscalização das atividades estatais ao Ministério Público, como se pode confirmar em seu art. 129, incisos II e III:

Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:

II – zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia;

III – promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;

Dessa forma, cabe ao Ministério Público brasileiro além da defesa do regime democrático e da ordem jurídica, e da tutela os direitos humanos fundamentais, a inequívoca fiscalização da atuação do poder estatal em suas atividades.

Nas Promotorias de Cidadania dos Estados-Membros, volta-se a atenção à garantia de efetivo respeito dos Poderes Públicos aos direitos fundamentais expressos nas Constituições Federal e Estadual, fiscalizam-se os serviços de relevância pública, e, ademais, zela-se pela probidade e legalidade administrativas, bem como tutela-se o patrimônio público e social.[24] O Ministério Público, portanto, é detentor de legitimidade para tais atuações, por decorrência da letra constitucional, mas, também, amparado pelas Lei Federal nº 8.429/1992 (art. 17), Lei Federal nº 8.625/1993 (art. 25, IV, b) e Lei Complementar Federal nº 75/1993 (arts. 5º, III, a, b, c, d, e, 6º, VII, b).

Concernente à atuação do parquet pela tutela ambiental, por sua vez, é cabível às Promotorias de Justiça a defesa dos interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos relacionados não somente com o meio ambiente natural, como já outrora levantado, mas, de outros valores, artísticos, históricos, estéticos, turísticos e paisagísticos.[25]

Para a promoção dos valores humanos fundamentais detraídos do elenco desses direitos, o Ministério Público dispõe de meios próprios nessa atuação cível: pode utilizar-se do inquérito civil; da ação civil pública; e do termo de ajustamento de conduta, cada qual apto a uma finalidade específica e motivado por razões a serem desveladas no caso concreto.

Regulado pela Lei nº 7.347/1985, o Inquérito Civil é um procedimento investigativo instaurado quando um membro do órgão ministerial tem convincentes indícios  de violação ou risco a um direito coletivo, social ou individual indisponível, e no qual pode-se solicitar perícias, inspeções, oitiva de testemunhas, requisição de documentos, etc., no intuito de formar o convencimento do parquet.[26] Já o chamado Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), refere-se a um compromisso firmado, através do MP, com o violador de um determinado direito coletivo, a fim de impedir a continuidade da situação de ilegalidade, reparando o dano e evitando uma morosa ação judicial. Além disso, o MP pode ajuizar Ação Civil Pública em caso de descumprimento dos termos do TAC.[27]

A Ação civil Pública (ACP), considerada Ação Constitucional em sentido material,[28] é regulada pela Lei nº 7.347/1985 e, integrativamente, tratada também no Código de Defesa do Consumidor entre os artigos. 81 e 104. Em princípio, a ACP se destina à tutela dos direitos coletivos, difusos e os individuais homogêneos, comportando uma variedade de matérias de que pode tratar. Sobre isso, explicam Daniel Mitidiero, Sérgio Cruz Arenhart e Luiz Guilherme Marinoni:

Em verdade, não se trata de uma única ação, mas sim de um conjunto aberto de ações, de que se pode lançar mão sempre que se apresentem adequadas para a tutela desses direitos. (…). A ação civil pública, pois, pode veicular quaisquer espécies de pretensões imagináveis, sejam elas inibitória-executiva, reintegratória, do adimplemento na forma específica, ou ressarcitória…[29]

É a partir dessa versatilidade da Ação Civil Pública que podemos inferir ser o meio judicial adequado para o fiscal da ordem jurídica na tutela ambiental do patrimônio histórico-cultural, bem como para a proteção da legalidade e probidade em atos administrativos.

Foi imbuído de todas essas atribuições constitucionais e infraconstitucionais que, em 2012, o Ministério Público de Pernambuco (MPPE) ingressou com uma Ação Civil Pública (ACP), com pedido de liminar em defesa da ordem urbanística, contra o Município do Recife e o Novo Recife Empreendimentos Ltda., para que o Município do Recife se omitisse em praticar atos administrativos tendo como tema a área contemplada pelo Projeto Novo Recife, no Cais José Estelita. Além disso, a Ação pedia a anulação das reuniões do Conselho de Desenvolvimento Urbano (CDU) que aprovaram o projeto, por deficiência na participação popular exigida pela Constituição e pela legislação infraconstitucional.[30]

O MPPE requereu, assim, que fosse determinado ao município o efetivo cumprimento do Regimento Interno do CDU e da legislação sobre o tema, adotando as medidas necessárias a assegurar a participação popular em todas as reuniões realizadas pelo Conselho, em especial, naquelas que tenham por objeto a discussão e aprovação de projeto a ser implantado no Cais Estelita.

É válido lembrar que o escopo da ACP não abarca o mérito do projeto, questão técnica, que cabe aos órgãos especializados previstos em lei, mas, destinar corretamente aquela parcela do solo urbano e garantir uma gestão participativa do cidadão nas decisões municipais.

Através das atuações ministeriais federal e estadual, em conjunto com as ações populares impetradas pela sociedade civil, o Cais José Estelita resiste ao tempo das ações judiciais, ambas em trâmite, tanto no plano estadual quanto no federal.

Quanto à ação civil pública do MPF, houve anulação do leilão que alienou o terreno na sentença de primeiro grau (12ª Vara Cível da Seção Judiciária de Pernambuco). Após recurso do consórcio Novo Recife, no entanto, a Quarta Turma do Tribunal Regional Federal – 5ª Região reformou o decisum e resolveu pela legalidade da venda do terreno. O MPF, por seu turno, após embargos de declaratórios à Quarta Turma do TRF – 5ª Região, recorreu ao Superior Tribunal de Justiça (STJ), porque, no seu entender, resta inobservada a obrigatoriedade de licença do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN) antes de qualquer alienação dos bens públicos da extinta RFFSA. O Processo de numeração única nº 0001291-34.2013.4.05.8300 aguarda julgamento pelo STJ.

No que concerne ao Processo nº 0195410-28.2012.8.17.0001, correspondente à ACP do MPPE, os autos, físicos, aguardam decisão em primeira instância. Após a concessão da primeira antecipação de tutela, em 2013, a qual sobrestou as reuniões do Conselho de Desenvolvimento Urbano da Cidade do Recife – que não atendiam às exigências de gestão democrática – representou uma grande vitória ao defensor do povo.

 

5 Conclusões

Com sua última movimentação em maio de 2016, o processo do Cais Estelita, em trâmite na 7ª Vara da Fazenda Pública do Tribunal de Justiça de Pernambuco, ao mesmo tempo que denota a coerente atuação ministerial na tutela do direito humano fundamental ao patrimônio histórico-cultural da cidade do Recife, representa uma verdadeira resistência e organização populares em torno da destinação dada pelo Poder Público ao uso do solo urbano.

O contínuo reconhecimento de direitos humanos no plano internacional, em suas gerações de direitos (civis e políticos; direitos sociais; e direitos de solidariedade), embora necessite ainda de maior reflexão por parte dos dirigentes políticos, encontra dentro da estrutura estatal brasileira um órgão especializado (o Ministério Público) em sua defesa e promoção, funcionando como fiscal da atuação governamental, ou seja, o dito Ombudsman do povo.

É através da efetivação dos direitos humanos fundamentais que é possível o despertar para a consciência ambiental, para a justiça social e a conservação da memória histórica, posto serem, em última análise, requisitos para o exercício pleno da cidadania.

O notório interesse demonstrado pela sociedade civil nessas intervenções urbanísticas foi mais um fator que legitimou a atuação ministerial na batalha da população recifense contra a privatização irrefreada do espaço público.

A proteção dos direitos humanos, por fim, é fundamental, porque, do contrário, estaremos fadados à obscuridade dos piores instintos, com rompantes de egoísmo e desrespeito aos mais vulneráveis.

A recorrência ao Judiciário por meio de um órgão atuante como o MP, fortalecido pela própria Constituição Federal, representa verdadeira concretização do direito humano de acesso ao valor justiça e um avanço civilizatório indescritível nesses pouco mais de 70 anos de Declaração Universal dos Direitos Humanos.

 

REFERÊNCIAS

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[1]                      AMORIM, Fabiano. Entenda o problema do Cais José Estelita. Diário do Centro do Mundo. Disponível em: <http://www.diariodocentrodomundo.com.br/entenda-o-problema-do-cais-jose-estelita/>. Acesso em: 29 jan 2019.

[2]                      Contestação do Consórcio Novo Recife, apresentado à fl. 387 do Processo nº 0195410-28.2012.8.17.0001, que tramita na 7ª Vara da Fazenda Pública do Tribunal de Justiça de Pernambuco. Consulta in loco dos autos judiciais, por ocasião da pesquisa PIBIC em 2017.

[3]                          FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Direitos Humanos Fundamentais. 14ª edição. São Paulo: Editora Saraiva, 2012. p. 117-118.

[4]                         BITTAR, Eduardo C. B.; ALMEIDA, Guilherme Assis de. Curso de Filosofia do Direito. 10ª ed. São Paulo: Atlas Editora, 2012. p. 331.

[5]                         ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 16ª edição. São Paulo: Editora Atlas, 2014. p. 97-101.

[6]                      KARBASSI, Lila. Social Sustainability. UN Global Compact. Disponível em: <https://www.unglobalcompact.org/what-is-gc/our-work/social>. Acesso em: 29 jan. 2019.

[7]                          ANNAN, KOFI. Koffe Annan announces the launch of oh the Global Compact. Livre tradução. Global Compact Twitter. Vídeo disponível em: <https://twitter.com/globalcompact/status/1030857319389831170>. Acesso em: 29 jan. 2019.

[8]                             PIOVESAN, Flávia. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional. 16ª edição. São Paulo: Editora Saraiva, 2015. p. 203-205.

[9]                             OLIVEIRA, Bruna Pinotti Garcia; LAZARI, Rafael de. Manual de Direitos Humanos. 3ªed. São Paulo: Juspodivm Editora, 2017. p. 149-150.

[10]                    FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Direitos Humanos Fundamentais. 14ª edição. São Paulo: Editora Saraiva, 2012. p. 89-112.

[11]                    BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos. 7ª reimpressão. Tradução de Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro: Elsevier Editora Ltda, 2004. p. 55-61.

[12]                    BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Acórdão no Recurso Especial nº 1.359.534/MA (2016/0208175-5). Apelante: CONAN – Companhia de Navegação do Norte. Apelado: Ministério Público. Relator: Min. Herman Benjamin. Brasília, 18 de outubro de 2016. Diário de Justiça, Brasília, DF, 24 out. 2016. Disponível em: <https://ww2.stj.jus.br/processo/pesquisa/?aplicacao=processos.ea>. Acesso em: 29 jan. 2019.

[13]                           Folha de Pernambuco. Movimentação de carga cresce 72% este ano no Porto do Recife. Folha PE. Disponívelem:<http://www3.folhape.com.br/economia/economia/economia/2017/05/11>./NWS,27109,10,550,ECONOMIA,2373-MOVIMENTACAO-CARGA-CRESCE-ESTE-ANO-PORTO-RECIFE.aspx>. Acesso em: 29 jan. 2019.

[14]                        Redação Globo Nordeste. PF investiga compra de terreno do Cais José Estelita no Recife. G1 PE. Disponível em: <http://g1.globo.com/pernambuco/noticia/2015/09/pf-investiga-compra-de-terreno-do-cais-jose-estelita-no-recife.html.> Acesso em: 29 jan. 2019.

[15]                    AMORIM, Fabiano. Entenda o Problema do Cais José Estelita. Diário do Centro do Mundo. Disponível em: <https://www.diariodocentrodomundo.com.br/entenda-o-problema-do-cais-jose-estelita/>. Acesso em 29 jan. 2019.

[16]                           CISNEIROS, Leonardo. Carta dos Direitos Urbanos à Câmara Municipal sobre o Plano Urbanístico para o Estelita. Direitos Urbanos. Disponível em: <https://direitosurbanos.wordpress.com/2015/04/11/carta-do-direitos-urbanos-a-camara-municipal-sobre-o-ple-no-082015/>. Acesso em: 29 jan. 2019.

[17]                    Redação Abril. A Batalha do Cais José Estelita. Revista Superinteressante. Disponível em: <https://super.abril.com.br/comportamento/a-batalha-do-estelita/>. Acesso em: 29 jan. 2019.

[18]                    PERLATTO, Fernando. Autoimperialismo Nacional e as Cidades Brasileiras. Revista Escuta. Disponível em: <https://revistaescuta.wordpress.com/2016/07/19/escuta-resenha-autoimperialismo-nacional-e-as-cidades-brasileiras/>.Acesso em: 29 jan. 2019.

[19]                    COSTA, Marcos. A Privatização do Espaço Público. Jornal GGN. Disponível em: <https://jornalggn.com.br/blog/luisnassif/a-privatizacao-do-espaco-publico>. Acesso em: 29 jan. 2019.

[20]                          FARIAS, Talden; COUTINHO, Francisco Seráphico da Nóbrega; MELO, Geórgia Karênia R. M. M. Direito Ambiental. 2ª ed. São Paulo: Ed. Juspodivm, 2014. p. 30-36.

[21]                    SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. 7ª ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2012. p. 132-134.

[22]                    SÃO PAULO. Tribunal de Justiça de São Paulo. Apelação Criminal nº 00017508120098260338. Apelante: Carolos Luiz de Franca. Apelado: Ministério Público do Estado de São Paulo. Relator: desembargador Encinas Menfré. Sao Paulo, 15 de dezembro de 2014. Publicado no Diário de Justiça do Estado de Sao Paulo, Sao Paulo, SP, 17 dez. 2014. Disponível em: <https://tj-sp.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/6770539/apelacao-criminal-apr-993080499136-sp/inteiro-teor-102137206?ref=serp>. Acesso em: 29 jan. 2019.                                       RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul. Recurso Cível nº 71004382792/RS. Apelante: Carlos Alberto Álvaro Oliveira. Apelado: Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul. Relator: desembargador Carlos Eduardo Richinitti. Porto Alegre, RS, 26 de setembro de 2013. Publicado no Diário de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, Rio Grande do Sul, 27 set. 2013. Disponível em: <https://tj-rs.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/21345325/recurso-civel-71003041936-rs-tjrs/inteiro-teor-21345326?ref=juris-tabs>. Acesso em: 29 jan. 2019.

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[23]                        MAZZILLI, Hugo. Regime Jurídico do Ministério Público. 7ª ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2012. p. 85-87.

[24]                   Conheça o MPPE. MPPE. Disponível em: <http://mppe.mp.br/mppe/cidadao/conheca-o-mppe e Lei nº 8.625/1993 – Lei Orgânica Nacional do Ministério Público>. Acesso em: 29 jan. 2019.

[25]               GARCIA, Emerson. Ministério Público: organização, atribuições e regime jurídico. 5ª ed. São Paulo: Saraiva Jur, 2015.

[26]                       BRASIL. Conselho Nacional do Ministério Público Resolução do CNMP nº 23/2007. Conselho Nacional do Ministério Público. Disponível em: <http://www.cnmp.mp.br/portal/institucional/forum-nacional-de-gestao/atos-e-normas/resolucoes>. Acesso em: 29 jan. 2019.

[27]                           BRASIL. Lei nº 7.347/1985, de 24 de julho de 1985, art. 5º, § 6º. Presidência da República, Brasília, 27 de julho de 1985. Publicado no DOU de 25 jul. 1985.                              BRASIL. Conselho Nacional do Ministério Público. Recomendação do CNMP nº 16/2010, art. 14.          Ambos disponíveis em: <http://www.cnmp.mp.br/portal/institucional/forum-nacional-de-gestao/atos-e-normas/resolucoes>. Acesso em: 28 jan. 2019.

[28]                    SARLET, Ingo W.; MARINONI, Luiz G.; MITIDIERO, Daniel. Curso de Direito Constitucional. 6ªed. São Paulo: Editora Saraiva Jur, 2017. p. 491-492.

[29]                    ARENHART, Sérgio C.; MITIDIERO, Daniel; MARINONI, Luiz G. Novo Curso de Processo Civil – Vol.3 – Tutela dos Direitos Mediante Procedimentos Diferenciados. 3ª ed. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2017. p. 491-492.

[30]                           Ação Civil Pública do MPPE no Processo nº 0195410-28.2012.8.17.0001, que tramitou na 7ª Vara da Fazenda Pública do Tribunal de Justiça de Pernambuco. Consulta in loco dos autos judiciais, por ocasião da pesquisa PIBIC em 2017.