DEFESA DA DEMOCRACIA NO BRASIL: Um Estudo Sobre a Atuação do Ministério Público nas Políticas Públicas Municipais

Artigo de Marco Aurélio Farias da Silva

Procurador de Justiça do Ministério Público do Estado de Pernambuco. Bacharel em Direito (UFPE); Mestre em Direito (FDIC) e Mestre em Gestão Empresarial (UniFBV). E-mail: marcos@mppe.mp.br.

Resumo: Um dos principais compromissos firmados na Carta Política de 1988 foi a defesa intransigente da democracia, sendo papel de todas as instituições públicas sem exceção. Ao Ministério Público, especialmente os Estaduais, coube a missão de induzir às políticas públicas municipais de forma democrática. O objetivo deste artigo foi resgatar os instrumentos que podem ser utilizados na área de atuação extrajudicial, notadamente na fiscalização das políticas públicas municipais, descrevendo brevemente o contexto histórico, comentando as previsões legais, do papel do Parquet após o advento da atual Constituição Federal, a fim de colaborar com a discussão sobre o desenvolvimento do processo participativo por meio da defesa da democracia participativa. Para tanto, foi utilizada a revisão bibliográfica e a análise documental, ao nível exploratório. Ao final, foi possível observar que os instrumentos postos à disposição do Ministério Público brasileiro, bem como a necessidade de constante vigilância para a promoção e defesa da democracia.

Palavras-chave: Democracia Participativa; Ministério Público; Conselhos Municipais.

Sumário: Introdução. 1 Histórico dos Conselhos Municipais. 1.1 Conselhos Municipais de saúde. 1.2 Conselhos Municipais de Educação. 1.3 Conselhos Municipais de Assistência Social. 2 A atuação do Ministério Público. 2.1 A Notícia de Fato. 2.2 O Procedimento Preparatório. 2.3 O Inquérito Civil. 2.4 O Procedimento Administrativo. Conclusão. Referências.

INTRODUÇÃO

O Ministério Público brasileiro recebeu uma missão constitucional que lhe desafiou a contribuir com os objetivos da República Federativa do Brasil, previstos no Art. 3º da Constituição de 1988 (CF/88), esta, em seu Art. 127, também o incumbiu da defesa do regime democrático (BRASIL, 1988), situação que suscita várias estratégias de defesa e de promoção de direitos a cada dia, especialmente pelos refluxos ditatoriais da chamada democracia da maioria, dentre outras causas.

Para efetivar uma mudança na cultura social e política, o constituinte de 1988 afirmou vários compromissos e fez incluir na CF/88 a defesa intransigente da democracia, sendo esse o papel de todas as instituições públicas sem exceção, partindo do princípio da dignidade da pessoa humana, que passou a ser um aspecto sempre a ser considerado na elaboração de um ambiente social livre, justo e solidário.

Dentre essas instituições de vocação democrática, ao Ministério Público, especialmente os Estaduais, coube a missão de fiscalizar às políticas públicas municipais, para a preservação da democracia participativa, sobretudo porque os municípios também ganharam importantes competências para o provimento das políticas públicas, que segundo Bucci (1997, p. 90), tem: “um conceito mais amplo que o de serviço público, que abrange também as funções de coordenação e de fiscalização dos agentes públicos e privados por meio dos serviços públicos básicos.”

Noutra mão, o Ministério Público também recebeu a missão de “zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados na Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia” (inciso II, Art. 128, CF/88), de sorte que essa atuação passou a ganhar importância fundamental nos municípios, como forma de concretizar os direitos advindos do novo texto constitucional, desta feita na perspectiva da inclusão social.

Dentre as políticas públicas municipais que mais se destacaram após o advento da CF/88, embora possa haver divergências, porém, foram foco deste trabalho, as relacionadas à saúde, à educação, e à assistência social, porque foram as primeiras a instituir conselhos de políticas públicas, na perspectiva da democracia participativa, desafiando o Ministério Público brasileiro a exercer a fiscalização e o seu adequado funcionamento.

Cediço foi que o Inquérito Civil e a ação civil pública, criado pela Lei Federal Nº 7.347/1985, foram bastante utilizados no início dos anos noventa do Século passado para responsabilizar quem praticou danos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.

De maneira que, praticamente em todos os Estados da Federação, Os Ministérios Públicos Estaduais utilizaram o Inquérito Civil e da ação civil pública para assegurar o direito ao salário-mínimo dos servidores públicos municipais, para reduzir a conta de luz mediante a contestação judicial da taxa de iluminação pública, além de outras atuações importantes na área ambiental.

No entanto, embora a Lei da Ação Civil Pública tenha sido aplicada com denodo, havia um grande desafio, qual seja, a promoção da participação da sociedade na elaboração e monitoração dos serviços colocados enquanto garantias coletivas, sobretudo os previstos na Carta Magna.

É importante notar que, naquele momento histórico da atuação institucional, não havia uma normatização nacionalmente uniforme para os procedimentos extrajudiciais, necessários para o controle administrativo dos atos praticados pelo representante do Ministério Público, fato que só foi superado após a criação e o funcionamento do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP). Então, pergunta-se: quais foram os principais marcos legais que disciplinaram a atuação do Ministério Público que favoreceram uma contribuição democrática na área extrajudicial?

Dessa forma, o objetivo deste artigo é o de resgatar os instrumentos da área de atuação extrajudicial, notadamente na fiscalização das políticas públicas municipais, bem como o contexto histórico dos Conselhos Municipais de Saúde, Educação e Assistência Social, que passaram a contar com a participação da comunidade, comentando as previsões legais, o trabalho do Parquet nesse contexto que exige a defesa da democracia participativa como princípio de sua atuação, a fim de apresentar uma conclusão sobre a temática e condizente com os avanços sociais, ao menos no plano normativo, dos direitos sociais que podem ser defendidos pelo Ministério Público.

Para tanto, o presente trabalho utilizou a metodologia da revisão bibliográfica, ao nível exploratório, designadamente para trazer à colação a produção literária sobre o tema, que também incidiu sobre textos legais, notadamente a regulamentação do procedimento extrajudicial para a atuação dos integrantes da instituição, além do mais, essas metodologias podem contribuir com os processos de compreensão da evolução histórica dos fenômenos estudados.

Em capítulo próprio, mesmo correndo risco de uma certa anacronia, tratou-se da legislação aplicável aos conselhos escolhidos e a regulamentação dos procedimentos utilizados na atuação ministerial em relação às políticas públicas, porque tais instrumentos passaram a ser objeto de resoluções do CNMP, que tem um caráter vinculante em relação à atuação extrajudicial dos membros e membras do Ministério Público brasileiro.

Dessa forma, observou-se uma contribuição qualificada para o processo democrático após a nova ordem constitucional, e o Ministério Público, apesar de toda a demanda judicial, vem se desincumbindo das suas missões com respeito aos princípios democráticos, focado na democracia participativa.

1 HISTÓRICO DOS CONSELHOS MUNICIPAIS

Segundo Gohn (2006, p. 5), há pesquisas que indicam ser remota a utilização de conselhos municipais com indicativos de democracia participativa, e cita que em Portugal, entre os Séculos XII e XV, observou-se a criação de conselhos municipais na estrutura político administrativa daquele país, situação que foi imposta ao território brasileiro até a fase de Reino de Portugal.

Em um salto histórico de mais de um século, passou-se a trabalhar a democracia participativa no Brasil que, consoante o entendimento de Alves e Souza (2018, p. 111), o seu conceito concebe um processo além da participação eleitoral, na política partidária, porque a teoria deliberativa da democracia requer a participação da sociedade local no processo de discussão que permeia a decisão política.

Daí a importância da CF/88, que em seu Art. 6º estabeleceu os direitos sociais, bem como no Título da Ordem Social, sobretudo nos Capítulos da Saúde, da Assistência Social, da Educação, considerando os objetivos deste trabalho, propõe um modelo de gestão com a participação da população e profissionais das respectivas áreas.

Nessa perspectiva, admite-se que os conselhos de políticas públicas devem integrar a administração pública em suas diversas esferas como órgãos colegiados com as seguintes características: permanentes, paritários e deliberativos. Por meio desses órgãos a comunidade, através dos seus representantes, tem assegurada uma forma de participação nos negócios do Estado.

Sobre a democracia participativa, segundo as lições de Bobbio (1986, p. 54), trata-se da ocupação, pelas formas da democracia representativa, de espaços até agora dominados por organizações hierárquicas e burocráticas, nas quais estão presentes a “exigência e o exercício efetivo de uma sempre nova participação”. E tal exigência deve ser levada em consideração pelo Ministério Público em sua atuação extrajudicial, especialmente quando atua em relação aos conselhos de políticas públicas.

Numa avaliação sobre o desempenho de um determinado conselho de políticas públicas, Lubambo e Coutinho (2004, p. 62-63) observaram que:

As condições institucionais dessa dinâmica, no entanto, merecem ainda ser cuidadosamente analisadas, uma vez que constituem uma das vias de resposta às demandas específicas pela democratização das políticas públicas, que as transformações no plano da reforma do Estado têm demandado.

A preocupação das autoras ganha importância no contexto do Estado na perspectiva das reformas, portanto, em meios aos conflitos políticos, econômicos e sociais, tendente a ceder aos influxos de reformas que agreguem as novas tecnologias, mesmo que disruptivas em relação ao mercado de trabalho e propenso a privatizações, bem como, apesar disso, busca-se a própria participação da sociedade interagindo com a esfera de decisão do gestor, já que esse tem o intuito ou interesse de observar o princípio da eficiência, voltado para a satisfação de necessidades básicas e de novas demandas da sociedade, abandonando definitivamente o modelo Intervencionista e permitindo-se maior agilidade e eficiência em suas ações (GUIMARÃES, 2000, p. 138).

Dessa forma, levando em consideração os trabalhos elaborados pelos estudiosos acima, pode-se concluir que a indução à criação, ao funcionamento e à fiscalização dos conselhos municipais é de uma colaboração importante e fundamental para a solidificação e evolução do processo democrático e, assim, passa-se a analisar os conselhos antes suscitados, seguindo-se dos instrumentos utilizados e conclusão.

1.1 CONSELHOS MUNICIPAIS DA SAÚDE

Com a promulgação da CF/88, o clima político no Brasil se tornou apropriado para a participação popular, ao lado da descentralização das ações e políticas de saúde, em face das novas responsabilidades municipais, que passou a ser valorizada e percebida como de fundamental importância para a construção de um modelo público de saúde.

Esse ambiente político favoreceu a criação do Sistema Único de Saúde (SUS), que, a princípio não consignou um mecanismo de participação popular, sendo corrigido com o advento da lei 8.142/1990, que instituiu os conselhos e as conferências de saúde como instrumentos do controle social, através dos quais deve acontecer a participação dos diversos segmentos da sociedade, ao lado do governo, no acompanhamento e na definição de políticas públicas de saúde. Os conselhos de saúde são hoje uma realidade nos Estados e Municípios brasileiros.

No entanto, no plano histórico, não se pode olvidar a importância da Reforma Sanitária Básica (RSB), consoante afirma Paim (p. 38) que:

A partir da tese de que a RSB representa um projeto de reforma social, poder-se-ia considerar a hipótese de que ela foi concebida como reforma geral, tendo como horizonte utópico a revolução do modo de vida, ainda que parte do movimento que a formulou e a engendrou tivesse como perspectiva apenas uma reforma parcial.

Segundo Gerschman (2004, p. 1673), ainda nos anos noventa, uma pesquisa sobre a atuação da sociedade, marcadamente os movimentos sociais em saúde, após a qualificação dos Conselhos de Saúde Municipais no Estado do Rio de Janeiro, foi possível observar que ocorreram avanços na definição da política de saúde, em razão do desempenho dos integrantes do lado não governamental. Em suas palavras analisou:

Foi pressão para que o Estado tivesse uma atuação mais incisiva quanto às condições sanitárias da população, estimando-se que o papel que o movimento conseguiu desenvolver foi definidor na implementação da Reforma Sanitária, tal como aprovada na Constituição (GERSCHMAN, 2004, p. 1673).

Como nota diferenciada desse conselho, que merece a atenção do Ministério Público, conforme Tótora e Chaia (2002, p.70) observaram:

Os Conselhos de Saúde, apesar de legalizados pela Constituição de 1988, diferem dos outros conselhos pelo seu histórico de lutas e organização anterior. Apesar de sua característica tripartite – prestadores de serviço, usuários e governo –, os movimentos populares possuem uma presença marcante na composição do Conselho (grifo nosso).

A síntese de atribuição dos integrantes desse conselho reflete bem a importância da participação da comunidade, especialmente na elaboração do plano municipal de saúde, porque a suas ações devem ser adequadas as respectivas realidades sociais, especialmente para o combate às endemias. Essa é uma das vertentes que merecem a participação popular até como forma de tornar eficiente a ação dos gestores públicos.

1.2 CONSELHOS MUNICIPAIS DA EDUCAÇÃO

Na linha histórica, Tótora e Chaia (2002, p.71) observaram que a política de educação inaugurou o espaço público em estudo, porém apenas como órgão consultivo:

Os Conselhos de Educação já existiam de diversas formas desde os anos 1960, embora de caráter consultivo. Nos anos 1990, os Conselhos passam a ter caráter deliberativo, conforme determinação da lei, seus integrantes são, na sua maioria, profissionais da educação, além de empresários prestadores de serviço. Essa composição faz com que o caráter técnico do conselho se sobressaia em relação ao seu caráter político (grifo nosso).

Assim, o período democrático agregou aquela experiência a natureza deliberativa, que aumenta a possibilidade de o Conselho atuar em sintonia com a sociedade, nos termos lecionados por Teixeira (2004, p.692):

Toma-se como pressuposto a ideia de que os conselhos, na função de intermediação entre o Estado e a sociedade, traduzem ideais e concepções mais amplas de educação e de sociedade que, em cada momento histórico, influenciam a dinâmica das políticas educacionais em pauta.

A autora questionou se os atuais Conselhos Municipais se assemelham ou se diferenciam de seus antecessores nos municípios? Para identificar se esses conselhos têm constituído espaços democráticos de participação? E se eles estão em condições de contribuir para uma maior autonomia municipal na área do ensino e para o avanço das políticas públicas nessa área?

Para responder aos questionamentos acima, Teixeira realizou uma pesquisa junto aos Conselhos Municipais de Educação (CMEs) do Estado de Minas Gerais, concluindo que:

Comparando CMEs mantidos pelos municípios mineiros que criaram seus sistemas de ensino com o modelo de conselho criado e mantido no país até a aprovação da atual LDB, constata-se que eles, embora se assemelhem em alguns aspectos aos seus antecessores, não constituem meros reflexos deles na forma como foram concebidos, na sua organização e nas competências a eles atribuídas. As semelhanças expressam-se, basicamente, no fato de assumirem um elenco de atribuições de natureza administrativa, como os conselhos já existentes nos âmbitos federal e estadual, enquanto as diferenças estão registradas no desenho de sua composição, que abre espaço para a participação da sociedade civil nas discussões e nas decisões que lhe cabem, e na atribuição de competências que, extrapolando o campo da organização e do estabelecimento de normas para serem aplicadas aos estabelecimentos de ensino, ganha terreno no controle e na regulação das ações do poder público municipal no campo do ensino (TEIXEIRA, p. 706).

A CF/88 atribuiu os princípios de gestão democrática ao ensino, assegurando o ensino público, e da garantia de padrão de qualidade (art. 206, inc. VI e VII), consagrando a educação como direito público subjetivo (art. 208, § 1º), com a descentralização administrativa do ensino (art. 211), fortalecendo a concepção dos órgãos colegiados na estrutura da rede de ensino e contribuindo com as expectativas em favor da constituição de conselhos de educação mais representativos popularmente.

Teixeira (2004, p. 696) observou que, por essa via pode ser atribuído aos CMEs a importante missão constitucional de “uma certa ordem na área da educação, que orienta a organização do ensino, estabelece competências e define direitos, possibilitando o exercício da cidadania com o alargamento do sentido da democracia para a sociedade civil.”

1.3 CONSELHOS MUNICIPAIS DA ASSISTÊNCIA SOCIAL

Segundo a lição de Bravo (2009, p. 464), a participação popular é um princípio garantido na CF/88 e prevê dois espaços públicos de atuação cidadã, quais sejam, os conselhos e as conferências, com uma perspectiva de redimensionamento da democracia representativa para a democracia participativa.

No mesmo sentido, para destacar a importância da democracia participativa em suas lutas seminais na área em comento, Campos (2015, p.138) entende que há significação na relação entre Serviço Social e lutas sindicais, dado que houve um contexto de diálogo entre os dois setores, e possivelmente o “novo sindicalismo” permitiu que os assistentes sociais se organizassem nos sindicatos, citando o histórico do III Congresso Brasileiro dos Assistentes Sociais, em 1979, o processo de abertura política com a participação dos movimentos sociais, a vinculação da vanguarda profissional com as lutas sociais, seriam responsáveis por uma nova proposta profissional do Serviço Social.

O Ministério Público do Paraná (MPPR), assim como outros Ministérios Públicos, vem contribuindo com o incremento da atuação ministerial junto aos Conselhos Municipais de Assistência Social (CMAS), e em matéria publicada em seu sítio eletrônico chama a atenção do seguinte aspecto:

É necessário ao Ministério Público acompanhar o Conselho Municipal de Assistência Social (CMAS), pois, esses órgãos “normatizam, disciplinam, acompanham, avaliam e fiscalizam a gestão e a execução dos serviços, programas, projetos e benefícios de assistência social prestados pela rede socioassistencial. (MPPR, 2023).

A Lei Federal Nº 8.742/1993 dispõe sobre a Assistência Social no Brasil, sendo que os CMAS foram concebidos como instância paritária e deliberativa do Sistema Único de Assistência Social (SUAS). A lei em prevê em vários artigos as matérias a serem objeto de regulamentação, sendo que a Resolução do Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) nº 33/2012, Norma Operacional Básica (NOB), atribuiu aos CMAS as funções de normatizar, disciplinar, acompanhar, avaliar e fiscalizar a gestão e a execução dos serviços, programas, projetos e benefícios de assistência social prestados pela rede socioassistencial.

Logo, conforme estabelecido no Art. 31 da Lei Federal Nº 8.742/1993, “cabe ao Ministério Público zelar pelo efetivo respeito aos direitos estabelecidos nesta lei”, portanto se trata não apenas de observar o cumprimento da Lei e da NOB, mas atuar dentro de uma perspectiva democrática, vale dizer, observar a participação da sociedade nessa instância municipal, para que os serviços prestados nos Centros de Referência de Assistência Social (CRAS), Centros de Referência Especializado de Assistência Social (CREAS), dentre outros equipamentos sociais, sejam eficientes e adequados a realidade local.

2 A ATUAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO

A atuação do Ministério Público na área extrajudicial também contempla a fiscalização dos conselhos municipais, inclusive atuando para a indução da política pública nos casos de inexistência, muito embora a via judicial possa ser utilizada, mas é importante o diálogo institucionalizado como forma de colaboração democrática.

Para viabilizar a utilização desse instrumento, sem desconsiderar que as atividades de promoção de direitos também são ferramentas importantes para a realização da missão ministerial, no presente trabalho foram explorados os instrumentos de defesa de direitos, não apenas em razão da sua objetividade, mas sobretudo em razão da sua transparência e possibilidade da revisão dos atos praticados pelo órgão oficiante.

Em tempo oportuno, o CNMP disciplinou o Inquérito Civil, por meio da Resolução nº 23/2007, porque os artigos 6º, inciso VII, e 7º, inciso I, da Lei Complementar nº 75/93 e os artigos 25, inciso IV, e 26, inciso I, da Lei nº 8.625/93, previam o instituto e foi importante a uniformização da sua tramitação no âmbito do Ministério Público brasileiro, porque cada um realiza a sua atuação mediante a sua própria regulamentação.

A Resolução CNMP Nº 23/2007 iniciou uma relevante fase de aperfeiçoamento dos instrumentos de atuação extrajudicial do Ministério Público, assim, sucederam-se as regulamentações das recomendações, Resolução CNMP Nº 164/2017 (BRASIL, 2017a), da notícia de fato e do procedimento administrativo, Resolução CNMP Nº 174/2017 (BRASIL, 2017b), e a tomada do compromisso de ajustamento de conduta, Resolução CNMP Nº 179/2017 (BRASIL, 2017c), além de outras na área criminal, que não serão abordadas neste artigo.

No entanto, a Carta de Brasília deixa claro que os membros e membras do Ministério Público podem, no plano institucional, realizarem outras atividades, consignando expressamente:

VI Outras atividades relevantes

Participação em reuniões de interesse social relativas a temas afetos às atribuições constitucionais do Ministério Público;

Palestras em escolas e outros ambientes sociais com função, principalmente,

pedagógica emancipadora;

Participação em cursos, seminários, palestras ou em eventos institucionais ou não;

Participação em grupos de trabalhos, em atividades de cooperação administrativa institucional;

Publicação de livros, artigos e outros textos de relevância social. (BRASIL, 2016, p. 17).

2.1 A NOTÍCIA DE FATO

A Notícia de Fato foi definida no Art. 1º da Resolução CNMP Nº 174/2017 como:

[…] qualquer demanda dirigida aos órgãos da atividade-fim do Ministério Público, submetida à apreciação das Procuradorias e Promotorias de Justiça, conforme as atribuições das respectivas áreas de atuação, podendo ser formulada presencialmente ou não, entendendo-se como tal a realização de atendimentos, bem como a entrada de notícias, documentos, requerimentos ou representações (BRASIL, 2017b).

O CNMP definiu procedimento e prazo para a instrução dessa forma procedimental, seguindo os cânones do interesse primário, de sorte que poderão ser criados mecanismos de triagem, autuação, seleção e tratamento das notícias de fato com vistas a favorecer a tramitação futura de procedimentos decorrentes, consoante critérios para racionalização de recursos e máxima efetividade e resolutividade da atuação finalística, observadas as diretrizes do Planejamento Estratégico de cada ramo do Ministério Público (BRASIL, 2017b).

Nessa senda, infere-se o objetivo do CNMP de fomentar a realização de projetos institucionais que sejam capazes de otimizar as demandas sociais, sobretudo em razão da resolutividade, que fora objeto da Carta de Brasília,[2] sem olvidar as possibilidades de utilização da Recomendação[3] e do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC)[4].

A Notícia de Fato deverá ser analisada no prazo de 30 (trinta) dias, a contar do seu recebimento, prorrogável uma vez, fundamentadamente, preferencialmente com a consignação das diligências que se fizerem necessárias, por até 90 (noventa) dias. Nessa fase, poderão ser colhidas informações preliminares, desde que imprescindíveis para a deliberação de instauração de procedimento próprio, porém não será possível a expedição de requisições, como pode ser utilizada no Inquérito Civil.

No entanto, considerando os objetivos centrais dos conselhos analisados, é possível a aplicação dos princípios da colaboração processual e da prática autocompositiva, observado, porém, o prazo limite para a conclusão do processamento da Notícia de Fato, resultando em TAC ou Recomendação. Nesses casos, deverá ser estabelecido um Procedimento Administrativo para o acompanhamento dos termos consignados no instrumento.

A Resolução em foco também prevê as hipóteses de não seguimento da Notícia de Fato, e em caso de arquivamento o noticiante será notificado sobre a manifestação ministerial, assegurando-lhe prazo para interpor recurso ao Conselho Superior do Ministério Público.

Por fim, caso o teor da Notícia de Fato contenha matéria de natureza criminal, deverão ser observada as normas pertinentes do CNMP e da legislação vigente.

Superado o prazo de tramitação da Notícia de Fato, deverá ser instaurado o procedimento próprio.

No Ano de 2022, o CNMP computou a existência de 822.189 procedimentos desta natureza instaurados no Ministério Público brasileiro (CNMP, 2022).

2.2 O PROCEDIMENTO PREPARATÓRIO

O Procedimento Preparatório não é uma fase subsequente e obrigatória após a conclusão do prazo de processamento da Notícia de Fato, na realidade, essa espécie procedimental está prevista na Resolução CNMP Nº 23/2007, designadamente em seu Art. 2º, § 4º, assim dispõe:

Art. 2º […]

• 4º O Ministério Público, de posse de informações previstas nos artigos 6º e 7º da Lei n° 7.347/85 que possam autorizar a tutela dos interesses ou direitos mencionados no artigo 1º desta Resolução, poderá complementá-las antes de instaurar o inquérito civil, visando apurar elementos para identificação dos investigados ou do objeto, instaurando procedimento preparatório (grifo nosso).

[…]

• 6º O procedimento preparatório deverá ser concluído no prazo de 90 (noventa) dias, prorrogável por igual prazo, uma única vez, em caso de motivo justificável.

Nesse sentido, o objeto do Procedimento Preparatório não deve ser uma simples continuação da Notícia de Fato ou uma fase obrigatória e anterior ao Inquérito Civil, mas deve ser utilizado exclusivamente para carrear os elementos necessários para identificação dos investigados ou delimitação do objeto de uma investigação a ser realizada por meio de Inquérito Civil ou Procedimento Administrativo.

Publicada a portaria de instauração do Procedimento Preparatório, o seu prazo para conclusão será, a princípio, de 90 (noventa) dias. Ultrapassado esse prazo, será possível uma única prorrogação, e nesse despacho deve ser indicada a razão da continuação e as diligências necessárias para atender à necessidade do procedimento.

E, em sendo o caso de prorrogação, ultrapassados os 180 (cento e oitenta) dias, o Procedimento Preparatório será arquivado ou convertido em Inquérito Civil, como prevê o §7º da Resolução Nº 23/2007 (BRASIL, 2007).

Sobre a conversão, é essencial serem observados os requisitos de uma nova portaria de instauração para apresentar os elementos desta Resolução, Art. 4º, em relação ao Inquérito Civil; portanto, não se trata de mera conversão, mas de uma revisão da portaria inicial, porque o Procedimento Preparatório só pode ter por objeto, vale repetir, a identificação dos investigados e/ou a delimitação o objeto da investigação.

No Ano de 2022, o CNMP computou a existência de 20.834 procedimentos desta natureza instaurados no Ministério Público brasileiro (BRASIL, 2022).

2.3 O INQUÉRITO CIVIL

Cediço que um dos primeiros instrumentos utilizados pelo Ministério Público para a defesa de direitos foi o Inquérito Civil, instituído com o advento da Lei Federal Nº 7.347/1985.

Em suas características principais e iniciais, vez que a possibilidade de acordo de não persecução civil é nova, regulamentado pela Resolução CNMP Nº 179/2017 em seu Art. 1º, § 2º (BRASIL, 2017c), ainda denominado compromisso de ajustamento, talvez o Inquérito Civil não estivesse bem alinhado com a prática autocompositiva, mas essa situação já pode ser considerada superada.

O fato é que, com o advento da Lei Federal Nº 13.964/2019, Lei Anticrime, passou a ser permitida a celebração de acordo de não-persecução civil nas ações de improbidade administrativa, nos termos de lei específica, mas que o CNMP já havia se antecipado, mesmo sem a autorização legal.

Para Lacerda (2020, p. 7), as resoluções do CNMP e do Conselho Superior do Ministério Público do Trabalho estabelecem a estrutura básica do Inquérito Civil, com as seguintes fases: instauração, instrução e conclusão.

Não resta a menor dúvida que o seu objetivo é a resolução da demanda ou composição do conflito, devendo ser pautado pela abertura democrática possível nos encaminhamentos levados à administração pública. Essa abertura democrática diz respeito a preservação da voz da sociedade quando assegurada por lei, ou norma equivalente.

Nessa senda, Lacerda (2020, p. 7) questiona sobre a flexibilidade das fases procedimentais, admitindo tal possibilidade desde que não haja a violação de preceitos constitucionais ou direitos fundamentais do investigado, a exemplo da utilização de provas ilícitas.

No entanto, ressalva-se que em relação ao Direito Constitucional, o Inquérito Civil é regido pelo princípio inquisitorial, assim, não é obrigatória a aplicação dos princípios do contraditório e da ampla defesa, segundo as lições de Mazzilli (2011, p. 27):

O inquérito civil não é processo administrativo e sim procedimento; nele não há uma acusação nem nele se aplicam sanções; dele não decorrem limitações, restrições ou perda de direitos. No inquérito civil não se decidem interesses; não se aplicam penalidades. Apenas serve ele para colher elementos ou informações com o fim de formar-se a convicção do órgão do Ministério Público para eventual propositura ou não da ação civil pública.

É importante observar que diante da possibilidade da utilização do Inquérito Civil não será necessária a instauração da Notícia de Fato e do Procedimento Preparatório, vale dizer, o Inquérito Civil pode ser instaurado desde o primeiro momento em que o membro do Ministério Público tiver conhecimento de uma violação de direitos, observados os requisitos para sua instauração, previstos no Art. 4º da Resolução CNMP Nº 23/2007.[5]

Nessa esteira, a Resolução CNMP Nº 23/2007 disciplinou, ainda, o indeferimento de requerimento de instauração do Inquérito Civil; a fase de instrução, inclusive a forma de prorrogação, que deve ser adequada também aos parâmetros estabelecidos pela Lei Federal Nº 14.230/2021, quando o objeto da investigação for a improbidade administrativa; e, por fim, ressalta-se que a promoção de arquivamento será obrigatoriamente submetida ao reexame do Conselho Superior do Ministério Público.

No Ano de 2022, o CNMP computou a existência de 52.184 procedimentos desta natureza instaurados no Ministério Público brasileiro.

2.4 O PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO

Sobre o Procedimento Administrativo, quiçá já era uma prática em muitos Ministérios Públicos antes mesmo de receber a regulamentação nacional por meio da Resolução CNMP Nº 174/2017, isso porque a fiscalização das políticas públicas nem sempre davam ensejo a instauração do Inquérito Civil, ante a sua natureza jurídica, mas que a situação fática exigia do Ministério Público um posicionamento institucional.

A Resolução CNMP Nº 174/2017 prevê que o Procedimento Administrativo não tem natureza de investigação contra determinada pessoa, seja cível ou criminal, em função de um ilícito específico, porque tal situação é reservada ao Inquérito Civil, desta forma, o Art. 8º da Resolução em comento determina a sua aplicação para acompanhar o cumprimento do TAC, acompanhar e fiscalizar políticas públicas ou instituições de forma continuada, apurar fato que enseje a defesa de interesses individuais indisponíveis, ou empregá-lo em outras atuações não sujeitas ao Inquérito Civil (BRASIL, 2017b).

No entanto, o Procedimento Administrativo poderá ser instaurado por portaria sucinta, desde que delimitado o seu objeto e, aplicando-lhe o princípio da publicidade de todos os seus atos.

É possível que na instrução do Procedimento Administrativo apareçam fatos reveladores de ilícitos penais ou contra a tutela dos interesses ou direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos.

Nas hipóteses acima, não havendo matéria residual a exigir a continuação do Procedimento Administrativo, esse poderá ser convertido no procedimento pertinente, comunicando-se ao noticiante, ou arquivado com extração de peças para instruir a elaboração da portaria do Inquérito Civil, devendo constar expressamente essa ressalva para não gerar questionamento sobre arquivamento tácito sobre a matéria perante o Conselho Superior do Ministério Público; todavia, havendo a necessidade de sua continuação, deverá ser determinado, por despacho escrito, a extração de cópia e o encaminhamento da Notícia de Fato ou dos elementos de informação para o órgão que tiver atribuição.

Lembrando-se que a atribuição é matéria da lei orgânica do respectivo Ministério Público, mas que a Resolução CNMP Nº 23/2007 em seu Art. 3º vincula a atribuição de instaurar o Inquérito Civil a quem detém a responsabilidade de propor a ação civil pública (BRASIL, 2007).

Sobre o emprego do Procedimento Administrativo, ainda antes da Resolução CNMP Nº 174/2017, já sustentava Garcia (2014, p. 433), que:

Tratando-se de matéria que se insira nas atribuições do Ministério Público e que não esteja enquadrada sob a epígrafe dos interesses difusos, coletivos, individuais homogêneos, conforme previsão do art. 25, IV, ´a´, da Lei n. 8.625/1993, não é aconselhável a instauração de inquérito civil para a sua apuração. Justifica-se a assertiva, pois o inquérito civil está sujeito a uma sistemática específica de arquivamento, suprimindo do órgão de execução a decisão final a respeito da investigação por ele presidida. Nesses casos, o correto será instaurar um procedimento administrativo, no qual o agente poderá utilizar todos os instrumentos contemplados na Constituição e na legislação infraconstitucional com o fim de instruí-lo. Ante a especificidade do inquérito civil e por não estar em harmonia com o princípio do Promotor Natural a supressão de atribuição do órgão de execução sem norma expressa que a autorize – o que ocorreria com a submissão do arquivamento ao Conselho Superior -, a matéria deve ser tratada em procedimento administrativo.

No Ano de 2022, o CNMP computou a existência de procedimentos desta natureza instaurados no Ministério Público brasileiro, com os seguintes parâmetros:

Quadro único: Procedimentos Administrativos instaurados, 2022.

Fonte: CNMP, 2022.

CONCLUSÃO

Diante das informações coletadas neste artigo, observou-se que alguns desses conselhos iniciaram sua trajetória sem uma participação do Ministério Público, que aos poucos foi conhecendo a forma de organização e funcionamento dos movimentos sociais, esses não apenas reivindicaram a política pública, mas apresentaram propostas eficazes e com conhecimento do campo de aplicação dos recursos públicos.

Outros, contaram com a participação do Ministério Público em forma de projetos institucionais, iniciados por recomendações ministeriais ou até mesmo por meio de ações institucionais no âmbito das Unidades Federativas. Destacando-se, nesses projetos, a participação dos movimentos sociais a revelar o compromisso com os princípios democráticos desde a concepção até a conclusão desses projetos.

Assim, ficou assente que o SUS, Sistema de Educação e SUAS são sistemas que asseguram a participação da entidade pública e da sociedade, sobretudo porque atuam na elaboração, monitoramento e fiscalização dos serviços e ações desse sistema. Por isso é muito importante a criação de Promotorias de Justiça e Centros de Apoio especializados nessas três áreas, porque são centrais para o desenvolvimento da sociedade.

Quanto às políticas públicas de saúde e educação, a existência de órgãos especializados contribui para o desenvolvimento socioeconômico regional, porque são consideradas importantes social e economicamente, seja com apoio na Teoria do Capital Humano, atribuída a Theodore Schultz, prêmio Nobel de economia em 1979, e na Teoria do Capital Social, que recebeu importantes colaborações de Putnam (2006), que discutiu a relação entre o capital social e o desempenho institucional, e Bourdieu (2005), com uma preocupação sobre os fatores econômicos, culturais, simbólicos e sociais.

Lembrando que várias políticas importantes estão alocadas no SUAS, a exemplo dos Centros de Referência Especializados para População em Situação de Rua (CENTRO POP), Centro-Dia de Referência para Pessoa com Deficiência e suas Famílias; Unidades de Acolhimento, vale dizer, Casa Lar, Abrigo Institucional, República, Residência Inclusiva, Casa de Passagem e esses equipamentos sociais são fiscalizadas pelo Ministério Público estadual.

A necessidade de participação da sociedade local pode receber do Ministério Público estadual o apoio institucional necessário para o desenvolvimento de suas atividades, sobretudo porque esses estão autorizados a abrirem investigações ou proporem ações judiciais para tanto.

Um traço relevante é que todas as políticas escolhidas deixam clara a necessidade de intervenção do Ministério Público, que por determinação legal ou constitucional, fato que revela a importância das regulamentações acima comentadas ainda que brevemente.

Dessa forma, a pergunta inicial pode ser respondida a partir da própria CF/88, passando pelas Leis Orgânicas Nacional e de cada Ministério Público, mas também foi importante a própria criação e funcionamento do CNMP, que expediu as recomendações analisadas, com destaque para a Lei de Ação Civil Pública.

A conclusão procurou revelar a importância da atuação ministerial, enquanto colaboração para o desenvolvimento das práticas democráticas, iniciada com a indução de algumas políticas públicas, realizando importantes promoções de direitos, algumas vezes, porque não dizer levando ao conhecimento da população o conteúdo e o sentido da nova ordem constitucional, bem como a sensibilizando para a participar da elaboração das diretrizes das políticas públicas.

Nesse processo de ausculta da população e atuação extrajudicial, as instâncias administrativas do Ministério Público são capazes, apesar das críticas possíveis, que serão bem-vindas, de elaborarem regulamentações que conseguiram estabelecer uma maior sintonia entre as demandas sociais, assegurando-se a democracia participativa, como colaboração para o aperfeiçoamento das instituições democráticas.

REFERÊNCIAS                                      

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[1]    Procurador de Justiça do Ministério Público do Estado de Pernambuco. Bacharel em Direito (UFPE); Mestre em Direito (FDIC) e Mestre em Gestão Empresarial (UniFBV). E-mail: marcos@mppe.mp.br.

[2] A Carta de Brasília é um acordo da Corregedoria Nacional do CNMP com as Corregedorias-Gerais dos Estados e da União, aprovando diretrizes para a modernização do controle da atividade extrajurisdicional pelas Corregedorias-Gerais, e o fomento à atuação resolutiva do Ministério Público brasileiro.

[3] Regulamentada pela Resolução CNMP Nº 164/2017 (BRASIL, 2017a).

[4] Regulamentado pela Resolução CNMP Nº 179/2017 (BRASIL, 2017c).

[5] Art. 4º O inquérito civil será instaurado por portaria, numerada em ordem crescente, renovada anualmente, devidamente registrada em livro próprio e autuada, contendo:

I – o fundamento legal que autoriza a ação do Ministério Público e a descrição do fato objeto do inquérito civil;

II – o nome e a qualificação possível da pessoa jurídica e/ou física a quem o fato é atribuído;

III – o nome e a qualificação possível do autor da representação, se for o caso;

IV – a data e o local da instauração e a determinação de diligências iniciais;

V – a designação do secretário, mediante termo de compromisso, quando couber;

VI – a determinação de afixação da portaria no local de costume, bem como a de remessa de cópia para publicação.

Parágrafo único. Se, no curso do inquérito civil, novos fatos indicarem necessidade de investigação de objeto diverso do que estiver sendo investigado, o membro do Ministério Público poderá aditar a portaria inicial ou determinar a extração de peças para instauração de outro inquérito civil, respeitadas as normas incidentes quanto à divisão de atribuições.